“公建民营”是指政府通过承包、委托、联合经营等方式，将政府拥有所有权的养老设施交给企业、社会组织或个人运营。

该模式大大促进了民营资本进入养老市场的积极性；同时，由于政府起到督促和考评作用，运营方必须把更多的精力投入在养老服务上，从而形成市场层面的良性竞争。公建民营有利于提高养老机构的运营效率、降低运营风险。

一方面，养老机构公建民营后，既可以保持公办养老机构的福利服务性质，又可以发挥民间组织的专业性，提高公建养老机构的利用率，提高其服务质量和水平，使公办养老机构去行政化，提高资源配置和管理效率。

另一方面，养老事业的前期投入大，回报周期长，而“公建民营”养老服务模式由政府购买服务，对社会力量积极参与到养老服务建设具有较高的吸引力。这一模式可有效降低“民营者”前期投入，降低其运营风险。

截止到目前，国内养老机构公建民营主要有4种常见运作模式:委托经营、特许经营、资产租赁以及混合方式等四种模式。接下来，我们就这四种模式做详细分析。

一、委托经营

委托经营，又称合同承包(Contract Out)，是应用最为广泛的合作模式。委托经营是指政府部门通过招标发包，选择合适的合作对象，将其投资兴建的公办养老机构的部分或全部委托给社会力量经营和管理。

委托经营是一种实现所有权与经营权相分离的公私合作制模式。这种模式对于政府机构而言，其优势在于通过引入竞争机制，有效降低运营成本。对社会力量而言，投入小，因此其承担的风险相对较小。

委托经营的一般性程序是：通过招标的形式来选择承包的社会力量。由政府机构和社会力量签订具有法律效力的承包经营合同，确保合同规定的责任为核心内容，明确规定发包方和承包经营者在承包期内的责权利关系。

现阶段，我国公办养老机构委托经营模式主要采取了管理外包和服务外包两种模式为主。

1.管理外包(Management Contract)

管理外包是指政府机构保留对所有权的控制，社会力量获取某一家机构、一定期限的排他管理权和经营权。在持定的经营期限内，承包人自主经营、自负盈亏。该模式的时间通常是1-5年。管理外包模式的重要特征是:社会力量对资产的运营和维护承担全部责任，但不需要承担任何资本上的风险。

公办养老机构的管理外包是政府机构将公办养老机构的管理权和经营权移交给社会力量，社会力量需要交纳相应的外包费用给政府机构。管理外包是我国公办养老机构公私合作制的主要模式。

例如，2016年，湖北省B市社会福利中心通过招标确定某养老服务公司为中标单位后，通过与其签订承包合同，将福利中心院内的老年公寓委托给其经营。在与服务机构的合作经营过程中，中心的所有权归政府所有，政府负有监督和引导权；服务机构自主经营、自负盈亏，并定期支付给政府相应的承包费用，运营过程中发生的一切事故，由其自负。

公办养老机构的管理外包模式的主要优势在于:通过引入社会力量参与公办养老机构的运营和管理，减轻了政府的财政投入，发挥了国有资产的使用效率。但是其劣势是:管理外包合作过程中，运营和维护责任主要归社会力量所有，缺乏政府与社会力量之间的风险分担的制度安排。

2.服务外包(Service Contract)

服务外包，是指政府机构雇用私人机构承担一种或多个特定的任务，时间通常为1-3年。服务外包在我国的公共服务领域存续的时间最长，被广泛应用于医院、学校、科研机构等公共服务行为，又被称为"后勤服务社会化"。

在服务外包中，私人机构通常不与消费者形成直接交易关系。通过政府向私人机构支付约定的服务费，该费用支付的方式包括一次性或分期支付从而实现节约运营成本的目的。该模式的优势是政府机构通过约定的验收标准，支付服务费用，从而实现提高效率、降低成本的目的。

公办养老机构公私合作制的服务外包中，政府机构作为服务的提供者和生产者。而社会力量只提供其他辅助性服务。例如物业保洁服务、停车、餐饮服务、医疗服务等非主要服务。

例如，2016年3月，湖北省宜昌市社会福利院所采纳的公私合作剌模式。"将卫生保洁、绿化维护、理发修脚、衣物洗涤、部分水电维修、部分物资采购等服务项目择优外包给各类市场主体，由专业机构、专业人员提供优质专业服务，既降低了服务成本，提高了服务质量，又有效整合了服务资源，为服务人员有更多的时间为老人和孩子们做好贴身精细化服务提供了保障。

以上例子中，公办养老机构将送配餐送餐、卫生保洁、医疗护理、衣物洗涤等服务项目等辅助性服务交由社会力量生产的形式，属于典型的公办养老机构公私合作制的服务外包模式。

服务外包相对其他公私合作制而言其优势是，操作方式简单，责任明确。其劣势是适用范围有限，并不适用吸引民间资本投资，缓解政府的财政压为。有研究表明，如果资金来源未能落实，承包商的效率可能会受到影响。

二、特许经营

公办养老机构特许经营模式是指政府通过特许经营合同将要公办养老机构的经营权转移给投资者(包括自然人和法人)的一种公私合作制形式。

特许经营要求在合同规定的特许期限内，投资者拥有投资建造设施的所有权(这个所有权不是完整意义上的所有权)，并可以向使用者收取适当费用，由此回收项目投融资、经营和维护成本并获得合理的回报。特许期限结束，投资者将设施无偿地移交给签约方的政府部门。政府需要做的是监督社会力量在特许期内使用和维护设施妥当，确保特许期结束后全部设施能较为完整地交还于政府。

这一模式的基本特点在于:在任何情况下，国家都是公共服务部门的资产有者。特许经营有几种典型的运作模式，分别为TOT、BOT、BOO。目前，在我国公办养老机构公私合作制领域，以BOT模式为主。

BOT是英文(Build-Operate-Transfer的缩写，直译为"建设一经营一转让")，是指投资者或财团作为项目发起人从政府机构获得项目的建设和运营恃许权，然后通过组建专门的项目公司，负责项目的融资、建设和经营；在特许权期内，项目公司通过向项目使用者收取费用来获取合理的回报；在特许权期满后，项目公司再将项目转让给相应的政府机构。

在该模式中，项目资产的所有权归政府所有。具体的运作模式是，政府或政府授权部门通过采购程序，选择合适的社会资本方与政府指定的出资主体共同设立项目公司（SPV），政府或政府授权部门授予项目公司特许经营权，在特许经营期内由项目公司负责养老项目的建设及运营管理。

项目建设完成后，项目公司将相关养老设施提供给政府设立养老机构，并由项目公司负责项目设施的维修养护；进入运营期后，养老机构由项目公司进行托管运营，向养老人群提供养老服务，并向服务对象收取一定的费用；特许经营期满后，项目公司需将项目资产无偿移交给政府或政府指定部门。

在这一模式中，项目公司的收入来源主要有以下几个方面：（1）养老机构的托管收入，该部分费用一般由政府支付；（2）资产可用性服务收入（类租金），该部分费用一般由政府支付；（3）项目附带的其他经营性收入；（4）为保证项目可行性，政府提供的可行性缺口补助。

该类型项目运作模式的基本框架和资金流向如下图所示。

山东省菏泽市牡丹区枫叶正红医养一体化养老项目是我国典型的PPP养老服务项目，也是市、区两级政府重点发展项目。

该项目由政府发起，授权牡丹区卫生局为实施机构，并通过竞争性磋商方式与中标社会资本方菏泽市大田房地产开发有限公司签订PPP合同，合同规定该项目采取BOT模式运作和可行性缺口补助回报机制，政府出资方为菏泽市牡丹人民医院，由两方共同成立SPV项目公司——山东枫叶正红养老发展有限公司，其中菏泽市大田房地产开发有限公司占股权90%，菏泽市牡丹人民医院占股权10%，由大田房地产开发有限公司负责项目的建设和运营，该项目运营期限为30年，到期之后转让所有权由政府经营。

三、资产租赁(Asset Leasing)

公办养老机构的资产租赁模式是指政府机构将养老机构的场地和硬件设施以租赁的形式交付社会力量使用，政府机构根据租赁协议获得租金收益。

该模式的优势是操作程序简单、政府机构与社会力量贵任明确，是我国公办养老机构领域最早采用的公私合作制的模式之一。

例如，2006年，安徽H养老集团项目主要采取了房屋租赁的合作形式。H养老集团，旗下有7所老年机构，其中5所的房产属于政府部门的资产，由机构上缴房租后自行运营、自负盈亏。房屋租金低于市场价格，政府还按照床位数提供相应的补贴，在后期，房屋修缮、设备更新也纳入政府出资范围。与此同时，政府要求H养老集团承担了减免三无老人、低保老人的费用；免费接待各种学习考察;以及无条件接收政府送来的流浪老人。

资产租赁的主要优势是操作过程简单，公私各方责任和风险明确。

四、混合方式

实践中，公办养老机构公私合作制模式并不单一的合作模式，而是采取多种公私合作制的混合方式。

例如，HY社会福利院主要采取了资产租赁与委托经营相混合的合作模式。其新建养老机构采取向社会公开招投标竞争性方式，引进全社会或民间资本，择优确定运营方。公办社会福利院与运营方是房屋租赁关系。由运营方注资、注册成为独立法人和养老机构，确保养老用途不改变。

两栋独立休养楼资产设施使用费:参照房屋使用租金24元/月/平方米，合计71630元/月;上繳商铺承包金:52元/月/平方米，合计56104元/月;上繳地下停车场承包金:82955无/月。

五、养老机构公建民营存在的问题与挑战

（一）存在的问题

养老机构公建民营未来发展的趋势,也是政府、社会和学界普遍公认的激发公办养老机构发展活力的重要途径。由前述可知,部分地区早在本世纪初已开始探索养老机构公建民营模式发展。规模化的发展目前尚未形成,但是为数不多的实践案例已经显示出这种模式存在的问题和实施过程中面临的挑战。

1.从运营方看,部分经营者过分追求利润从而导致机构的福利性和公益性大大削弱。另外,为了减少运营风险和便于管理,一些公建民营养老机构存在拒收重度失能老人的事件。这些现象的存在严重背离了公建民营养老机构的功能定位和职责,使真正需要养老机构服务需求的老人难以获得养老服务。

2.从监管方看,对于不少的基层政府而言尤其是在经济欠发达地区,政府多抱有甩包袱的心态,对公建民营养老机构监管不力,这些机构的服务质量和运营性质难以得到规范。同时也会因为政府责任意识不明确而削弱政府实施有效监管的能力。

3.从操作过程看,目前国家及地方陆续就公建民营出台相关的法律法规和实施细则，一些尚未完成制定实施办法的地区，其社会组织或涉老企业为了能中标,不惜使用拉关系、潜规则、走后门等非正常手段。扰乱正常的运作秩序,导致真正有资质并且致力于服务老人的机构难以赢得机会,进一步加剧竞争的不公平。

(二)面临的挑战

1.公建民营养老机构普遍资金紧张是不可否认的事实,数目不小的租金对不少刚接手的养老机构来说是一项沉重的财政负担。

2.公建民营养老机构服务质量有较大的提升空间。相关调查显示,公建民营养老机构人住老人对各项服务的满意度均低于公建公营养老机构。因此,对于公建民营养老机构来说服务质量和运营效率同等重要。

3.公建民营养老机构管理和服务团队资质有待提升。当前,各地区都在大力推行养老机构公建民营改革,不少的社会组织和企业竞相投标,由于现阶段政府缺乏严格具体的标准,一些缺乏养老服务机构管理和运营能力的企业中标,导致机构管理和服务水平不高。

4.公建民营还有一大挑战是，对于没有养老从业经验的投资者，要拿政府放出的公建民营养老机构，该怎么拿？用哪些标准衡量项目是不是有价值？怎么应对招投标程序？……这些问题成了民间投资者的拦路虎。

参考文献：

1. 养老机构公建民营运作模式探析，王雪辉

2. 城镇公办养老机构公私合作制研究，孙红玉

3. 非营利性养老机构项目PPP运作模式研究，杨海亮