机构准入门槛降低 养老业仍面临挑战
“设立许可”改“备案登记”，但养老机构的监管、退出等机制仍需完善 

　　“这是2019年第一个值得庆幸的好消息：‘养老许可’改为‘备案登记’，四年为此焦虑和奔波，总算熬过来了。”新年第三天，张世盾看到该消息时不禁感慨万分。

　　让他如释重负的，是民政部印发的新年一号文件，即《关于贯彻落实新修改的〈中华人民共和国老年人权益保障法〉的通知》(以下简称《通知》)，该文件明确各级民政部门不再受理养老机构设立许可申请，不得再实施许可或者以其他名目变相审批。

　　这意味着，“养老机构设立许可”这块曾经绊倒不少民办养老机构的绊脚石，如今已经被彻底搬开了，养老行业门槛再次大幅降低。2.41亿多老年人还没有意识到这个改变的意义，但春江水暖鸭先知，张世盾这样的养老工作者仿佛看到了养老行业的春天。

　　降低准入门槛，养老机构将如雨后春笋般诞生，但同时会不会变得鱼龙混杂？全面放开养老服务市场后，如何才能“管得住”这个行业？如果养老机构倒闭，入住老人的权益如何保障？养老行业，还面临很多挑战。

　　以前困境
　　民办养老机构苦于“设立许可”久矣

　　现状：两三年办不下来许可证，这在养老行业一点也不罕见。较高的准入门槛，加上养老行业投资大、周期长、回报低、风险大等特点，让许多有心进入养老行业的个人或企业被拒之门外。

　　“我们光办土地许可就跑了两年，基本每周都跑一趟，估计跑了不下100趟。”提到这个“设立许可”，宁夏西吉县清源和谐社区服务中心理事长张世盾有一肚子苦水要倒。

　　这个当过兵、护过林的80后，为了能让老家腰巴庄村里的留守空巢老人颐养天年，于2015年在村里建起了“留守老人颐养园”，前后耗资近400万元。

　　建院伊始，当地民政部门建议他给养老院办一张“身份证”，前后跑了好几年。按规定，养老院只有拿到许可，才能向政府申请补贴，这是驱使他跑100多趟的最大动力。张世盾表示，养老机构“设立许可”改为登记和备案管理后，他们申请政府支持的难度将大大降低。

　　民办养老机构苦于“设立许可”久矣。这个设立许可究竟是什么？为什么让养老工作者连年喊苦？

　　南都记者了解到，为促进养老机构健康发展，民政部2013年制定了《养老机构设立许可办法》，养老行业是一个特殊行业，要经营养老机构，除了有营业执照，还要有养老机构设立许可证。而要设立许可，养老机构应当符合六个方面的条件，其中一个就是“有符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地”。张世盾两三年办不下来许可证，这在养老行业一点也不罕见。

　　准入降低
　　把该放的权利放给市场主体

　　观点：此次“取消设立许可”新政，要更大限度激发市场活力，营造公平竞争的市场环境，把该放的权利放给市场主体。

　　当下，我国养老需求巨大，而养老服务供给缺口也同样巨大。官方数据显示，截至2017年底，我国60周岁及以上人口2.41亿人，占总人口比例高达17.3%，但是全国各类养老床位合计744.8万张，每千名老年人拥有养老床位仅30 .9张，与2.41亿这一庞大的老年人口数相比，特别是与4000多万失能半失能老年人的需求相比，总量仍然存在较大的缺口。

　　民办养老机构也面临生存危机。民政部2015年1月数据显示，一半以上的民办养老机构收支只能持平，40%的民办养老机构长年处于亏损状态，能盈利的不足9%。北京大学护理学院教授谢红此前接受媒体采访时表示，当前中国开办养老机构是典型的微利行业甚至无利行业，相当多的民营养老机构都处于赔本赚吆喝的状态。

　　养老机构设立许可一定程度上制约了社会资本进入银发产业。取消养老机构设立许可，已经成为政府与行业的业界的共识。

　　去年两会期间，民政部部长黄树贤在《部长之声》中指出目前养老服务领域面临的主要问题，包括放开养老服务市场、鼓励社会力量参与的政策落实不到位等。

　　南都记者了解到，早在2016年，国务院就下发了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》。去年10月11日，国务院办公厅印发的《完善促进消费体制机制实施方案(2018-2020年)》再次提出取消养老机构设立许可，支持各类市场主体增加养老服务供给等措施。近两年，从中央到地方，放宽养老领域的市场准入、推动养老产业发展的系列政策不断出台，如重庆市2017年印发实施意见，提出要降低准入门槛，放宽投资准入等，到2020年全面放开养老服务市场。

　　中国社科院社会学所研究员唐钧向南都记者介绍，此次“取消设立许可”新政，是要更大限度激发市场活力，营造公平竞争的市场环境，把该放的权利放给市场主体。

　　管理难题
　　入围门槛降低，如何“管得住”？

　　观点：“取消设立许可”是把以往严防死守的“入围门槛”降低了，今后的重点在于养老机构日常经营活动中的“过程管理”。

　　放宽养老市场准入后，一大批养老机构或将诞生，管理部门如何才能“管得住”？

　　对此，《通知》提出将加强养老机构事中事后监管，创新养老机构管理方式，推动建立养老机构综合监管制度，并要求各地探索建立健全养老服务信用评价、守信激励、失信惩戒等信用管理制度。

　　唐钧告诉南都记者，“取消设立许可”是把以往严防死守的“入围门槛”降低了，今后的重点在于养老机构日常经营活动中的“过程管理”。所谓“过程管理”，从宏观层面说，是各级各类政府部门以及政府委托的第三方从外部进行的评估、管理和监督，从中观和微观层面，是养老机构与工作人员的监督管理和自律。不过他有指出，在中国，过程管理尚且属于新生事物，决策者和实施者对其认识还有待理清。

　　取消养老机构设立许可，政府对养老机构的管理理念将从“严进”转变为“宽进、严管”，这对加强与完善事中事后监管机制提出更高的要求。业界认为，应该在全国统一的养老机构质量标准体系之上进行等级划分与评定，发挥高等级机构的示范引领作用。

　　去年9月，民政部公布了国家标准《养老机构等级划分与评定》(征求意见稿)，南都记者获悉，这将有助于提高养老机构服务质量，方便有入住养老机构需求的老年人及其家庭做出选择，加快建立全国统一的养老机构等级评定管理制度。

　　唐钧认为，“过程管理”中，政府应“优化服务”，做到公开透明，使服务对象把握选择权，“通过有需要的老人的理性选择，对服务机构进行优胜劣汰，最终使老年服务市场进入良性运行。”

　　退出机制
　　如果养老机构倒闭，老人怎么办？

　　观点：应该有一笔专门的政府基金来处理这些问题，并可以考虑以政府养老院或敬老院作为中转机构，作临时安排。

　　业界认为，取消设立许可，相当于将养老行业更多交给了市场，通过优胜劣汰和“大浪淘沙”的方式，淘汰掉服务质量不高的养老机构。如果养老机构倒闭，入住的老年人怎么办？

　　去年12月，昆明市西山区人民政府发布通告，要求知青老年公寓限期关闭，原因是其存在多项消防安全隐患，不符合设立条件。南都记者了解到，该老年公寓有超过500名老人，尽管当地政府积极推进收住老人的分流安置，但此事仍对老人造成了较大的影响。

　　“现在取消了设立许可，但是退出机制没能建立，今后可能还会遇到很多麻烦。”唐钧认为应该先设计退出机制再取消许可。关于建立退出机制的设想，唐钧认为应该有一笔专门的政府基金来处理这些问题，并可以考虑以政府养老院或敬老院作为中转机构，作临时安排。民政部政策研究中心主任王杰秀同样认为，对于市场和社会举办养老服务失败退出的行为，政府需要为破产行为买单，负责安置原机构内的老人。

　　市场之手也会失灵，这在农村或偏远地区最为明显。张世盾表示，营利性养老院根本无法进入农村，其“留守老人颐养园”也只是为留守特困老人免费提供吃住公益性机构，根本无法收费。

　　王杰秀认为，对于农村和偏远地区等市场不愿提供和无力提供服务的地区，以及为失智老人提供养老服务等市场不愿进入的领域，政府应该提供基本养老服务。他认为，我国在推进养老服务社会化时，应始终保有一部分公办公营养老机构，确保为特困老人等特殊群体提供福利性养老服。

采写：南都见习记者  胡明山

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