《中国经济周刊》记者 姚冬琴 | 北京报道

（本文刊发于《中国经济周刊》2019年第7期）

老有所养，中国人千百年来的美好愿望，如今格外现实地摆在面前。截至2018年年末，中国60岁以上人口已达2.5亿，占比17.9%，老龄化态势严峻。

一直以来，政府在养老方面负责“兜底”，重点提供基本养老服务，重点关注特定群体。但随着老龄化快速发展和居民生活水平提高，多层次、多样化的养老需求凸显，如何为广大普通老年人提供价格合理、方便可及的普惠养老服务，需要政府、家庭、社会、企业等多方发力。

今年2月22日，国家发改委、民政部、卫健委共同印发《城企联动普惠养老专项行动实施方案》（下称《普惠养老方案》），计划到2022年形成支持社会力量发展普惠养老的有效合作新模式。

方案发布时，南昌、郑州、武汉、成都、秦皇岛、许昌、宜兴等7个城市入选全国首批城企联动普惠养老专项行动试点城市，分别与7家养老企业签约。截至3月末，专项行动已扩容至27个省区市的62个城市。

据悉，今年内，国家发改委将安排中央预算内投资14亿元给予支持，预计促进全国新增养老床位7万张。

为什么要推进城企联动普惠养老专项行动？如何让这项行动落地见效，并实现可持续发展？地方政府和企业将采取哪些措施，惠及老年人？日前，《中国经济周刊》采访了首家入选城企联动普惠养老专项行动的中央企业——中国诚通集团旗下中国健康养老集团有限公司（下称“中国康养”），试图探寻专项行动的操作路径和发展空间。

《城企联动普惠养老专项行动实施方案》中提出，中央预算内投资按每张养老床位2万元的标准补助。图片与此文件无关。 （《中国经济周刊》首席摄影记者 肖翊 |摄）

让老人买得起，还要让企业能盈利

所谓普惠养老，是在政府的基本养老服务之外，由政策引导、市场供给的一种服务。普惠养老的供给方不是公办机构，而是市场主体。企业本着自愿参加、竞争择优的原则参与行动。

“城企联动普惠养老专项行动，很重要的是通过养老事业与产业的协同发展来解决养老的痛点、难点、堵点问题。”中国诚通集团副总裁、中国康养董事长朱跃在接受《中国经济周刊》采访时说。

朱跃谈道，养老既是民生事业，也是服务产业，目前中国养老的现状是，基本养老有国家“兜底”，高端养老有消费市场，而主要服务于工薪阶层的普惠养老，长期以来是个短板。大城市养老经常存在一床难求的现象，尤其存在花钱买不到、买不起、买不好的问题。

而对于企业来说，尽管养老产业属于朝阳产业，但由于有效需求不足、投资大、回收周期长、利润率较低，大部分企业处于亏损或微利状态，盈利问题和可持续性经营问题困扰行业发展。

“目前，人民群众买不起养老服务的主要原因在于企业在拿地、融资、人才等方面的成本很高，服务价格自然而然水涨船高。更深层次的原因在于全社会力量参与不充分，多层次多样化的有效供给体系不完善。”朱跃表示，加大养老服务的有效供给，需要养老事业与产业的协同发展，需要政策支持，需要调动更多社会力量、市场主体来满足多层次养老服务需求。

城企联动普惠养老专项行动正是瞄准了这一点，由中央和地方共同发力，各尽其责，出管用的实招，力求降低养老企业建设和运营成本，进一步激活参与健康养老市场的活力。

《普惠养老方案》中提出，中央预算内投资采用补助的方式，按每张养老床位2万元的标准测算补助金额，原则上每个城市年度补助床位数不超过1万张。业内人士告诉《中国经济周刊》，这次行动具有标志性的意义，通过中央预算内投资支持普惠养老项目尚属第一次尝试。

国家发改委有关负责人表示，政策支持的目标是价格可负担，使养老服务价格与当地城镇居民可支配收入、退休金、价格指数变动等挂钩，这样一来，大部分老年人都可以享有。

武汉市入选全国首批城企联动普惠养老专项行动试点城市，与中国康养签约。中国康养养老产业发展部总经理张婧向记者介绍说，中国康养所属的“武汉楠山康养”在武汉现有床位1277张，4年专项行动期将新增3060张，15年合作期增加到1万张。

“普惠养老的价格，目前我们与武汉市约定的是不高于武汉市公办养老院的水平。根据武汉市民政局统计，目前武汉公办养老院的月服务费在4200元左右。我们2019年新开放的床位，月服务费不会超过4000元。”张婧说。

在朱跃看来，“花钱买得到，质量有保障，价格可负担”是普惠养老的核心。

城企签约：地方政府出“政策包”，企业出“服务包”

截至3月末，已有27个省区市的62个城市加入城企联动普惠养老专项行动。

这些城市和企业是如何选出来的？《普惠养老方案》明确要求，鼓励有积极性的城市自愿申报，鼓励有实力、信用好、有投资意愿的企业按照给定条件自愿申请。优先考虑积极性高、规划科学的城市；优先支持实力雄厚、项目优质、诚实守信的企业。后续参加城市将实行动态管理，适时更新。

让老人买得起，企业能可持续发展，有怎样的政策保障？方案中对于中央、地方、企业三方的角色有明确划分。国家通过中央预算内投资，支持和引导城市政府系统规划建设养老服务体系。城市政府提供土地、规划、融资、财税、医养结合、人才等一揽子的政策支持包，企业按约定提供普惠性养老服务包。

“入选城企联动普惠养老专项行动，对于企业有三重考量：第一，高标准筛选企业；第二，企业自愿，有投资意愿和投资计划；第三，要和地方政府签订合作协议，对普惠养老服务内容、价格等进行明确约定。”朱跃告诉记者。

从武汉市与中国康养的合作来看，武汉拿出了37项“政策包”，涉及土地、规划和报批建设、财税、医养、消防及其他支持政策等。比如，在中央预算内投资根据项目建设规模按每张床位2万元的标准给予补助的同时，武汉将会根据相关文件，按照最高每张床位8000元的标准，再给予合作企业投资兴建的养老机构建设补贴和相应的运营补贴；投资建设“互联网+居家养老”社区嵌入式、中心辐射式服务网点的，分别给予最高不超过50万元、100万元的一次性建设补贴。

相对应，中国康养也拿出了诚意满满的“服务包”。15年合作期内，将在武汉新增不少于1万张养老床位，其中8000张为普惠性养老服务床位，服务价格不高于本地公办福利养老院。8000张普惠养老床位是什么概念？目前，武汉江汉区社会福利院床位共有800多张，8000张普惠养老床位相当于再建设10家江汉区社会福利院。

据悉，武汉楠山康养已开工建设9个普惠养老项目，计划今年提供1200多张普惠养老床位。武汉楠山康养总经理刘旭辉说：“争取3年内还要推出‘居家养老普惠服务包’，价格在500～1000元左右，实现远程监控入户，实现社区居家养老老人身体状况实时监测。”

城企联动普惠养老专项行动，提出了“医养深度融合”的目标。(视觉中国)

“医养结合”大市场

在老年人养老服务中，“养”与“医”密不可分。《普惠养老方案》也重点强调了“医养深度融合”的目标。

据了解，此次支持的医养结合方式主要包括加强养老机构和医疗机构的合作、加强社区和家庭的健康管理服务、支持养老机构开展医疗服务、鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展、鼓励兴办医养结合机构等。

《普惠养老方案》明确指出，中央预算内投资重点支持的项目，包括养老服务骨干网建设、专业化养老服务机构建设等，均应包含深入开展医养结合的内容。

朱跃谈道，国家鼓励医养结合模式，是抓住了养老产业发展中的“牛鼻子”，但实践中出现的一些问题需引起重视。例如，养老机构本身增设医疗资质的方式不明确，医疗水平、专业性偏低；在养老与医疗机构合作中，医院很难分配出优质资源，合作往往止于协议、流于形式；医疗机构开设养老床位的方式，客观上造成滥用医保支付的问题，增加了医保负担，挤占了现有医疗资源。

要解决这些问题，关键是加快推进医疗资源下沉到社区，包括推行“社区卫生服务机构+社区养老照料中心”等多功能、复合型服务模式，依靠社区卫生服务机构，通过家庭医生、上门护理、建立健康档案等为老人提供多种服务。同时，完善老年医疗服务体系建设，构建三甲医院老年医学研究与老年专科医院、社区医院康复护理专业相结合的立体式医养结合服务体系。还可以探索通过国家财政补贴、划转部分医疗保险形成基本保障资金，构建长期照护保险制度，制定合理的付费标准及护理等级。

在朱跃看来，普惠养老服务是补民生的短板，同时也是促进形成强大的国内市场。“目前，健康养老产业占国民生产总值的比例在7%左右，而欧美等发达国家这一比例普遍超过25%。在解决好2.5亿老年人口的养老服务问题的同时，还将为新时代经济发展注入新动能。”朱跃说。

他谈道，拿到了城企联动普惠养老专项行动的“门票”还只是第一步，更重要的是下一步如何组织实施好，通过精细化管理来降成本，探讨适合中国养老发展的有效模式，使各方的投入发挥更大的效益。